总体规划或是一种控制方法_蒙特利尔城市地下空间开发案例_图文
总体规划或是一种控制方法_蒙特利尔城市地下空间开发案例_专业资料
总体规划或是一种控制方法？ ——蒙特利尔城市地下空间开发案例 A Master Plan or A Regulatory Approach for the Urban Underground Space Development: The Montreal Case Jacques Besner 著 张播 译 摘要：我们会经常提到利用地下空间的优点，以 及除公共设施以外地下空间作为其他用途时的不 便，甚至是地下空间的隧道施工方法。但遗憾的 是，我们很少提到地下空间的规划，也几乎从来 没提到过地下空间开发的制度措施。除了蒙特利 尔，也许只有日本使用规章制度对地下空间用途 逐层地实行管理。最近，上海编制了第一个关于 地下空间的规章，成为中国首个采取类似措施的 城市。新的规章第一次明确了地下空间的定义， 并且对土地审批和所有权注册等事项进行了说 明。上海决定给城市所有区域的地下空间编制一 个总体规划，成为中国在该领域的先行者。 Abstract: We spoke abundantly during the previous conferences on the underground space of the advantages and the inconveniences to use that almost unknown space for other purposes than only for the public utilities and even more on the construction methods used in the underground as for tunnels. Unfortunately, we little spoke about planning and almost never about the regulation measures of its development. Besides Montreal, it is maybe in Japan where they used it the most, as with rules governing the use of the underground by strata. More recently, Shanghai has introduced its first rule on underground space, becoming the first Chinese city to adopt such regulation. The new rule has for the first time set clear definitions on underground space and clarified issues such as land approval and ownership registry. With the decision of preparing for all the districts of the city a master plan for their underground spaces, Shanghai may be consider as a leader in that field in China. 蒙特利尔的地下城是世界上最早和最大的室内步行网络之一，步行者不必外出就 可以漫步在32km长的走廊、地道和购物中心之间。然而即使是这种规模，今天蒙特利 尔所谓的室内城市也没有依据一个预先制定的整体开发规划，它的扩展是1962年以来 蒙特利尔市实施了一系列项目的结果。尽管也尝试过正式通过一个地下城市的开发规 划，但由于没有官方认可的城市总体规划，室内城市成为一个连贯的网络实质上是由 于在开发过程中政府的持续参与。 考虑到这种情况，我们可以设问地下空间开发是否总是有必要依据一个在最初阶 段制定的总体规划。答案是肯定的，但是要看在哪个国家，以及它的法律背景和地方 政府控制开发的权力。目前在中国，地方政府通常根据一个物质空间形态的总体规 划，自己进行地下空间的开发，但是迟早这些城市将不得不向投资者更多地开放地下 空间。因此，这些城市必须像上海一样形成制度进行开发管理，并且用激励措施促进 协调的开发进程。这种发展方法被称为 R I ” “P ，即规划、制度管理和激励 l a n , （P Regulations and Incentives） 。 1 前言 自1962年创建以来，蒙特利尔地下城的发展从没有被最初的总体规划左右过。我 们必须考虑到当时的情况，蒙特利尔像大多数北美城市一样没有城市规划。实际上， 上世纪五、六十年代的规划实践确切地说是用各种规章制度来控制城市开发，比如用 地区划 （zoning） 。很难说如果有一个总体规划，蒙特利尔的地下城市 （也被称为室内城 市） 是否会建设得更好。逐个地批准项目一样能够形成现在这个城市中心，形成一个有 着防护功能的大尺度的人行网络；它有着卓越的特质，如能够抵御坏天气，鼓励人们 使用公共交通，对城市中心商业和旅游活动具有吸引力。当然，过去也犯过一些错 误，但是都通过及时修订规则和激励措施进行了纠正。 2 蒙特利尔地下城的特点 作者： Jacques Besner， 加拿大蒙特利尔市资深城 市规划师， 城市地下空间开发领域的国际 专家，国际地下空间研究中心（ACUUS） 的创始人和秘书长。 Besner_jacques@videotron.ca 译者：张播，中国城市规划设计研究院居住区规 划设计研究中心，主任工程师。 jumbozhangbo@hotmail.com 现在，具有44年多历史的蒙特利尔室内步行网络已经扩展到超过32km， 在街道上 有大约900个出入口，每天接待500 000人，成为世界上最大的同类型步行网络之一。 被连接在一起的建筑承担着各种各样的功能：办公、商业、居住、大学以及其他机 构。有65座大型综合建筑连接了10个地铁站、2个火车站、2个城际长途汽车枢纽、31 个地下停车场、1 060套住宅、1 843家商店、3个会议中心和展览馆、9个酒店的4 265 16 国际城市规划 2007 Vol.22, No.6 总体规划或是一种控制方法？——蒙特利尔城市地下空间开发案例 套房间、10家剧院和音乐厅以及一座博物馆。以步行网络和地 铁的互相依存关系为例，通常用来解释蒙特利尔地下城起源和增 长的原因主要是提高与恶劣气候有关的生活质量，因为蒙特利尔 不仅冬天寒冷，夏季还很湿热。室内城市还能够缩短行人在户外 的停留时间，并且能减少交叉路口频繁的人车冲突。 建筑，导致在一个地区内进行开发几乎不可能获利。为了得到一 块土地并且使开发成为可能，投资者必须申请用地区划调整。这 使政府处于更有利的位置，政府可以调整用地区划对投资者的改 进方案进行补偿。其结果是，政府更加不受约束，而开发者则有 可能转向其他地方来兜售自己的项目。事实上，在中国的情况恰 恰相反，城市政府正在提供优惠的而且经常是无条件的财政鼓 励，来吸引潜在投资者在城市土地上开发房地产。不幸的是，有 时候只有投资者是真正的赢家，因为他们只需要一次性支付土地 转让费；而在大多数发达国家的城市中不同的是，土地所有者每 年都要向城市支付物业税。 另外一个开发控制工具，或许也是最令人感兴趣的一个开 发控制工具是项目地役权 （project easement） ，也被称为开发协议 （development agreement） ，因为政府可以更自由地和投资者进行 协商。作为交换，城市政府能够从投资者的一些项目中实现对社 区的改善。例如在蒙特利尔，政府可以增加建筑高度来奖励开发 商，以提高开发盈利，这也是蒙特利尔地下城自1972年以来采 取的开发方式。作为这类 “城市—开发者合作关系” 的一个条件， 高度和密度的增加必须在考虑了所有负面和正面的影响后才能被 允许，并且这类项目还需要获得城市议会的批准。与开发者进行 谈判意味着双方都获得一定程度的灵活性，这种灵活性同时也存 在于城市法规和开发者的建造预算中。 3 加拿大产权和城市开发控制的法律基础 在讨论蒙特利尔室内网络之前，让我们先看看有关地产、 城市规划和城市开发控制方法等概念的含义。有关文献指出， 地产权通常包括地面本身、地面上空和地下空间。不过，根据 政府发布的用地区划规则，同时也基于公众利益，在土地上的 建设权力是有限的，地下空间也是如此。在开发地段上发现的 矿产资源和考古文物是国家财产，在此前提之下，投资者可以 建设他认为必要的设施，如停车场、购物中心或其他地下工程。 这样，我们有了公共领域和城市的财产如街道、公园；私人领域 一般来说是个人或投资者的财产。只要遵守同样的规则，城市也 可以有它自己的私有领域，拥有土地并且能够像投资者一样把它 投入房地产市场上出售。城市还可以通过长期租赁或者所谓永租 权把这些土地出租50年到99年。这种出租类似于中国的土地使 用权转让。 加拿大的规划大体上可以被分为两个领域：关于土地使用 的总体规划，以及通过用地区划法规、建筑许可等方法在城市 开发中实施规划意图。 作为面向议会和市民的行动指引，政府的官方规划或总体 规划描述了应当怎样使用土地，并且给规划活动以及与物质环 境有关的公共和私人提案提供了指导。总体规划还提供了一个 框架，使地方规划制度和用地区划必须与规划保持一致。不 过，规划允许对提交到规划部门的私人项目进行评估以及对地 方规划事项进行公示。 北美最著名的总体规划实施工具就是用地区划。用地区划 法规是一种法律文件，它精确地描述了每块土地的用途，并对 地块大小、建筑高度、密度、后退距离、停车、标识等提出了 标准。与总体规划不同，用地区划法规包括了对房地产业主的 法律强制条款。不符合法规的开发一般不被批准并且得不到建 设许可。在这套系统中，政府除了等待开发者外别无选择。这 是一个非常被动的方法，限制了与开发者之间的对话，这不是 一种能够令人非常满意的状况。我们经常说，用地区划是想防 止最坏的情况发生，但往往只是对最佳的发展造成了限制。 在寻找与开发者相处的灵活性时，政府找到了另外一种解 决方法，就是所谓的限制性用地区划。这意味着低密度或低层 4 关于地下城规划的尝试 虽然室内城市还从未有过一个官方规划，但在它的各个发 展阶段都有一些尝试，希望用真正的总体规划指导步行网络的 形成。尽管没有一个指导框架，但是如果没有蒙特利尔城市当 局的持续介入来建构真正的公私合作关系，并且给私人投资者 提供一些有条件的奖励措施，室内城市肯定不会有今天的规 模。其中的5项措施分别是长期租用权 （the emphyteutic leases[1]） 、 公共空间占用许可 （the permission to occupy the public domain） 、 未使用通道的转让 （the transfer of unused lanes） 、密度奖励 （the bonus of density） 和开发协议 （development agreement） 。 当代的蒙特利尔市中心从1950年代后半期才真正开始建 设。横贯大陆的铁路和中央车站的拥有者 “加拿大国家铁路” （CNR） 决定在1958年建设一个新的总部，紧邻中央车站还要建 一个大饭店。下沉的铁路站场把中心区一分为二，这两座建筑 部分地覆盖了巨大的铁路站场。 4.1 贝聿铭的房地产项目和庞特的总体规划 1958年，加拿大国家铁路 （CNR） 又决定建设维莱玛丽广场 [1] 长期租用权 （the emphyteutic lease ） 使承租人在承租期内有权使用物业并有权获得属于物业的利益，但必须在承租人不危及物业并通过增建改善物业现 有状况的条件下。在魁北克，长期租用权一般在10年以上，100年以下。资料来源: PWGSC: RPS (2001.01.17)。 国际城市规划 2007 Vol.22, No.6 17 Jacques Besner 著 张播 译 （Place Ville-Marie） ，该广场也位于铁路站场上方，就在中央车 站的北面。这个占地3hm 的地产综合项目于1962年落成，成为 2 达或者没有商业设施的街道下面穿过。地铁站之间的距离很近， 同一条线路相距500m， 不同线路相距750m， 这样有利于以后通 过连续的步行走廊把建筑相互联系在一起。 为了促进在地铁周边土地上进行建设开发，蒙特利尔创造 性地把地铁上空的建设权 （aerial rights） 投向市场，通过公开招 标授予投资者75年的长期租用权。通过这一措施，蒙特利尔要 求投资者放弃通道的地役权或开放新建筑内通往地面街道的通 道的公共路权，在地铁站的运营时间内提供通道，即使在建筑 已对公众关闭的时间段内也要开放通道。这些通道的建设和维 护费用完全由开发商承担，但在双方达成协议后属于城市财产。 同时，蒙特利尔还在公共领域的占用方面有所创新，如果 车站没有紧邻待开发的土地，那么获得地铁上空开发权的开发 商被允许通过街道下面的通道将自己的建筑和地铁站连接起 来，这种通道属于公共领域。在这类合约中包括一些技术性承 诺，例如公共设施的重新布置，如果需要的话，街道和人行道 还要进行重新铺装。由于这些通道用于联系地铁上空的开发项 目，所以相关的工程费用都由开发商负担。 1960年代采取的这些措施当然还不够完善，当时室内城市 的开发都聚集在地铁站周围，问题在1970年开始显现出来。一 个开发商希望和隔壁的一个项目连通，后者是一个地铁上空开 发项目，并且已经有了与地铁站联系的通道。但是隔壁的业主 表示，如得不到对方财政上的补偿就拒绝向他开放通道，其结 果就是这个开发商需要另建一条绕远的通道与麦吉尔地铁站 （McGill） 取得联系。这种情况的出现迫使城市当局对建筑地下 层提出另外一个路权要求，其中包括地铁上空建筑或是经允许 占用公共领域与地下道路连接的建筑，这些建筑的业主既不能拒 绝邻居通过他的地下层通道取得道路联系，也不能要求对方给予 财政赔偿。由于承担了在地铁运营时间段向城市提
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