给地方债套上“缰绳”

杨孟著在日前召开的全国金融工作会议上,习近平总书记强调指出,“各级地方党委和政府要树立正确政绩观,严控地方政府债务增量。”从习近平总书记说这番话时恰逢部署“防控金融风险”任务,以及此次金融工作会议主要内容和面临的国内外金融环境局势综合分析,有关地方债的“那些事”已明白无误:不正确的“政绩观”乃导致政府债务增量膨胀的主要推手;防控金融风险乃严控地方政府债务增量的根本目的;而给地方债套上“缰绳”乃严控地方政府债务增量的关键。 事实上,自今年年初以来,国务院和有关部委就密集出台了系列文件,剑指地方政府债务。这些政策“组合拳”的一个明确指向,就是通过严格规范地方政府举债融资行为,籍以不断强化地方政府举债自我约束,加快促进形成规范、完善的地方政府投融资机制。 据统计,截至2016年年末,我国地方政府债务余额为15.32万亿元,加上中央国债余额12.01万亿元,我国政府债务余额达27.33万亿元,债务率为36.7%,低于60%的国际警戒线。虽然总体风险可控,但潜在风险不可小觎。就结构而言,据全国人大常委会的调研结果显示:2015年年底,我国有100多个市本级、400多个县级的债务率超过100%,少数省份债务率也超过了100%。 不可否认,长期以来,在不正确“政绩观”的引导下,地方领导升迁机会与地方经济发展绩效自然地紧密联系在了一起。由此,地方政府空前高涨的投资激情与力不从心的“财权”形成鲜明对照,为了弥补资金缺口,除了“土地财政”外,就只得由地方融资平台担纲主力了。尤其是在经济下行压力加大和保增长任务繁重的情况下更是如此。 众所周知,地方融资平台是由地方政府一手操办成立的,成立的初衷就是为地方政府提供融资服务。尽管政策“组合拳”严禁地方政府为融资平台债务“兜底”和承担偿还责任,但金融机构依然对融资平台情有独钟、不离不弃,看中的正是两者间的“暧昧”关系。当然,为“保险”起见,要求地方政府出具“担保函”“承诺函”等,也仅仅是试探地方政府对融资行为“负责”的诚意而已。地方债总量的无序膨胀,正是这种不正确的“政绩观”引致的“内生动力”与金融机构“外生需求”相互叠加、放大的产物。 话又说回来,在某种意义上,适度的政府债务并非坏事,关键在于如何把握好这个“度”。因为这个“度”,不仅仅是一个简单的债务规模大小问题,更深层地说,它还要关涉到代际转移、激励兼容、预期管理、资源跨期分配等诸多问题。从本质上讲,今天的债,就一定是明天的税,著名的“巴罗—李嘉图等价命题”说的就是这个道理。 如此看来,给地方债套上“缰绳”,除了矫正不正确的“政绩观”和实行地方申请、省财政代发的“规模管控”型地方债发行机制外,更为重要的是,还要在规范、完善的地方政府投融资机制框架内,着力解决好地方政府债务增量替代机制和结构优化两大问题。 在地方政府债务增量替代机制方面,应让PPP成为其构造主体。政府与社会资本利益共享、风险共担的长期平等合作机制,大力发展PPP,可以在不增加地方政府债务增量的前提下,为有效破解项目融资难题提供最优路径选择。从功能角度分析,PPP可视为地方政府债务增量的替代机制。也即在融资需求既定的前提下,大力发展PPP,可以大大降低地方政府的债务增量。遗憾的是,由于风险与不确定性问题的困扰,PPP成功率难尽人意。为了吸引合作方,个别患有投资饥渴症的地方政府铤而走险,打起了运用伪PPP融资的歪主意,通过各种方式将社会资本风险全部转嫁给了政府,PPP聚合效应荡然无存。为了尽快结束PPP“包办婚姻”历史,重返“自由恋爱”正途,关键在于营造良好的投融资环境,疏畅融资需求与供给间的联结通道。为此,应加快制定PPP相关法规制度,降低PPP风险与不确定性,给社会资本以稳定预期;对于短期缺乏盈利收入的公共设施、公益项目,可以设定政府回购年限和价格,以提升社会资本参与的积极性;同时,还可尝试通过采用认证引导和政策优惠等方式,吸引不以盈利为主要目标的“社会企业”参与到PPP中来。 在地方政府债务结构优化方面,应让专项债券工具充当主力。控债务增量的 本质其实是控风险,由于专项债券是与项目资产、收益相对应的一种融资创新工具,因而具有无风险的特征。从债务结构角度分析,专项债券可视为地方政府债务增量的优化机制。也即在融资需求既定的前提下,适度扩大专项债券融资比重,可以优化地方政府债务增量结构,降低债务风险。这也即政策“组合拳”为地方政府发行土地储备专项债券和收费公路专项债券敞开“前门”的原因之所在。从现实需求出发,对于有固定收益的公益性事业项目,均可通过发行专项债券的形式进行融资,以对应的政府性基金或专项收入分期偿还。尤其是对于基础设施建设来说,更应该大胆采用这种方式。因为基础设施的使用寿命决定了,由这些基础设施产生的直接经济效益以及由此推动的持续增加的财政收入惠及年限长达五十年以上,在其受益期内用新增收益和财政收入逐年用于偿还专项债,不仅在未带来任何风险的前提下使得地方政府债务结构得到优化,而且还完全符合“权责发生制”原则,有利于实现代际公平。 (作者系湖南省农村发展研究院研究员)

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